一、引言
??????? 從環境保護角度，?；分饕傅氖怯卸居泻瘜W品，是進入環境后以通過環境蓄積、生物蓄積、生物轉化或化學反應等方式損害健康、污染環境和破壞生態，或者通過接觸對人體造成嚴重危害和具有潛在危險的化學品。而危險廢物是具有急性毒性、易燃性、反應性、腐蝕性、爆炸性、傳染性和浸出毒性等特性的廢物。上世紀60年代以來，多起重大?；?、危險廢物環境污染事件震驚世界。?；?、危險廢物環境管理已經成為各國關注的焦點問題。
???????? 由于危化品、危險廢物能夠對水體和土壤造成嚴重的、往往是不可逆轉的污染。而且部分危化品、危險廢物可通過在植物、動物及人體內的不斷富集，逐漸影響細胞的新陳代謝，改變遺傳基因，造成癌癥、畸形和突變等惡果，影響時間長、隱蔽性強。傳統的通過控制污染物輸入量以保護環境的管理方式不適合于?；?、危險廢物的環境管理。發達國家于上世紀70年代將風險管理引入?；?、危險廢物環境管理中，開展環境風險防范工作。危化品、危險廢物環境風險防范是在不確定性的情況下，當?；?、危險廢物存在一定環境風險時，采取各種有效措施防止環境損害的發生。
??????? 現在國際上已形成了環境風險防范的系列管理原則。一是預防為主的環境管理首要原則，二是污染者、危害者負擔原則的主要責任原則，三是受益者分擔的主要協同原則。四是全過程管理原則的首要控制原則。
??????? 重慶是全國六大老工業基地，70%的工業企業沿江，布局不合理。而且重化工比重大，涉及的危化品及危險廢物種類多數量大，中小型企業多，許多企業工藝落后，環保設施歷史欠賬多，?；芳拔ｋU廢物環境風險防范形勢嚴峻。
??????? 未來我市將建成西部地區重要增長極和長江上游地區的經濟中心。伴隨著經濟持續發展，我市危化品及危險廢物的種類、數量呈增加態勢。而我市地處三峽庫區環境敏感地域，危化品及危險廢物環境風險防范任務艱巨。現在我市環境管理工作者時常為發生的環境污染事件疲于奔命，深感力不從心。所以，建立環境風險防范機制，采取科學的環境風險防范方法是解決環境監管困境的重要舉措。
??????? 相對于我國多年沿用的環境污染管理模式，環境風險防范采用的是一種基于前瞻性和預警性為特點的管理模式，使監管的關口前移，并采取科學的預警措施。面對不斷變化的環境污染管理形勢，風險防范的規范和創新將是落實科學發展觀"以人為本"和"全面協調可持續發展"思想的重要體現。為此，市環保局在學習實踐科學發展觀活動中，開展"危化品及危險廢物環境風險防范方法和機制"的調研工作，為確保我市環境安全管理進行有益探索。
??????? 二、我市取得的成績及存在的問題
??????? 我市?；?、危險廢物管理體系和職責較清晰，?；分饕婕暗墓芾聿块T有經委、商委、安監局、公安、環保、海事、交通、公安交通管理、消防等部門。其中環保部門只負責?；菲髽I環評審批、環保驗收，督促企業落實環境風險防范措施，調查?；肺廴臼鹿屎蜕鷳B破壞事件，負責?；肥鹿尸F場的應急監測和環境恢復，廢棄?；啡^程監管。因?；翻h境風險防范涉及多個環節，管理部門較多成為了環境風險防范的難點。相比之下，危險廢物管理主要由環保部門負責，更便于開展環境風險防范工作。
??????? （一）環保部門主要工作及成績
??????? 1.完善制度，健全機構
??????? 危化品、危險廢物環境風險防范，制度建設至關重要。在國家法規不完善的情況下，我市進行開創性的工作。2006年7月市委、市政府頒發的《關于加強環境保護若干問題的決定》，確立了一系列可加強?；贰⑽ｋU廢物環境風險防范工作的制度。包括：環境安全監督檢查制度、環境安全隱患報告制度、突發環境事件應急制度、環境污染和生態破壞事故報告制度及通報制度等。
??????? 2007年市人大審議通過的《重慶市環境保護條例》增加了大量危化品、危險廢物環境風險防范有關的規定。這些都對我市危化品、危險廢物應急體系建立提供了制度保證。
??????? 此外，為加強全市危化品、危險廢物環境風險防范，我市環保系統內部職能也進行了整合。2006年成立了市固體廢物管理中心專門從事?；?、危險廢物環境監督管理，之后各區縣環保局也確定兼職人員管理危化品、危險廢物。全市監管能力有所加強。
??????? 2.強化建設項目環境風險管理
??????? 我市環保系統一直對涉及危化品、危險廢物的建設項目嚴格執行環境影響評價制度。2004年《建設項目環境風險評價技術導則》(HJ/T169-2004)的出臺后，環保部門要求有關單位必須開展環境風險評價。對涉及危化品、危險廢物的批準項目要求其采用先進的生產工藝、技術和設備，提高生產的穩定性和安全性，同時提高風險管理水平和應急能力，來消除或減少環境風險。并把好環保驗收關，要求消除或減少環境風險的措施必須落實才能通過環保驗收。
??????? 此外，2005-2006年市環保局根據原國家環保總局要求，對2001年以來已批復的所有建設項目進行全面環境風險排查。對有環境風險隱患的80多個建設項目補作環境風險評價，并落實環境風險防范的有關措施，有效消除這些建設項目潛在的環境隱患。
??????? 3. 積極探索，強化監管
??????? （1）開展調查，夯實工作基礎
??????? 為摸清危化品、危險廢物家底，2006年市環保局配合市安監局對全市?；穯挝婚_展全面普查，初步掌握了全市4729家?；穯挝坏幕厩闆r；2007年至2008年對全市293家重點?；穯挝唤h境基礎信息數據庫。2003至2006年環保系統進行了我市化工、制藥行業危險廢物調查；2008年開展全市危險廢物普查，獲得大量第一手數據。為研究危化品、危險廢物環境安全管理方法和管理存在的問題提供了可靠依據，為?；贰⑽ｋU廢物的全過程監管打下基礎。
??????? （2）建立監管體系，推動監管工作
??????? 通過建立"分級管理、屬地管理"相結合的市、區（縣）兩級?；翻h境安全監管體系，市環保系統進一步明確了?；翻h境風險防范責任和今后主要工作方向，通過改進考核方法調動全市環保系統的工作積極性。同時，采取現場檢查、實地指導、及時督導等多種方式對區縣環保局工作加強業務領導；并以專家指導、現場觀摩、經驗交流等形式對區縣環保局危化品環境安全監管工作人員進培訓，以提高其業務水平。
??????? （3）建立排查制度，及時消除隱患
??????? 我市環保系統每年都對危化品、危險廢物單位持續開展環境安全隱患排查，建立了環境安全隱患檢查制度。特別是在重大節假日、汛期、第四季度、中高考期間我市環保系統均投入大量人力進行拉網式排查，監督相關單位及時消除隱患，切實保障人民群眾的環境安全，促進經濟健康的發展。
??????? （4）以應急預案為抓手，督促企業落實措施
??????? 我市環保系統以完善突發環境事件應急預案為重要的管理抓手，督促危化品、危險廢物企業落實環境風險防范措施。根據原國家環境保護總局制定《危險廢物經營單位編制應急預案指南》，和市環保局制定《重慶市危化品單位突發環境應急預案編制指南》（試行），指導全市?；贰⑽ｋU廢物企業完善環境突發應急預案。目前，我市重點?；穯挝?、危險廢物經營單位和年產生危險廢物50噸以上的單位，基本編制了突發環境事件應急預案。通過這些應急預案的實施，幫助相關單位認識環境風險、采取環境風險防范措施，提高應急能力。
??????? 4.加強應急能力建設
??????? （1）加強了環境應急支撐體系的建設
??????? 市環保局建立了污染源環境安全隱患動態檔案、應急專家、應急監測數據和污染源地理信息庫，編制了《重慶市環境事件應急指揮系統》、《應急監測設備調用及?；诽幹貌樵兿到y》、《重慶市環境應急監測管理系統》等軟件。搭建了以12369中心為基礎的環境應急處置指揮平臺，實現環境應急事件受理、甄別、指揮、預案管理、地理位置、周邊環境、廠區平面圖查詢、文件傳輸等功能，使環境應急響應更加科學、快速。
??????? （2）提高環境應急能力
??????? 在環保部和市政府的支持下，我市環保系統投入大量資金，編制并實施《重慶市環境監測預警體系建設項目》，2006至2008年累計投入4600余萬，加強環境應急指揮、監察、監測、預警的環境應急設備的現代化建設，使環保系統處理突發性環境事件的能力逐步加強。目前全市環保系統擁有各類環境應急監測與防護設備780臺套、專用環境應急指揮和監測車13輛，初步形成了對空氣、水、固廢、土壤中有毒物質進行快速監測的能力。
??????? （二）主要存在的問題
??????? 1. 監管機制和體系有待加強
??????? （1）對外協調有待加強
??????? ?；翻h境風險防范存在于生產、貯存、轉移、使用、廢棄處置各個環節。目前的管理體系要求經委、商委、安監局、公安、環保、鐵路、海事、交通、公安交通管理等多個職能部門按環節、分塊進行管理和應急。由于我市各部門之間尚未形成完善的溝通協調機制，造成現在環境風險防范條塊分隔，未形成監管合力。
??????? 一是信息交流不暢，形成管理盲點或多頭管理。如在我市?；焚A存單位管理上，由于商委和環保部門之間無信息交流機制，商委審批危化品貯存單位許可后，環保部門無法及時了解情況，無法實施有效環境風險監管，管理缺位造成隱患。
??????? 二是資源共享不足，管理成本升高。如安監部門負責?；芳爸卮笪ｋU源登記，積累了大量的?；钒踩珨祿椭卮笪ｋU源信息，且已對重點企業實施了監控，而這些管理資源也是環保部門開展危化品環境風險防范工作所需要的。但由于缺乏部門之間資源共享機制造成環保部門重復投入，增加管理成本。
??????? （2）市、區（縣）兩級環境風險監管體系需要完善
??????? 雖然我市環保系統已初步建立?；贰⑽ｋU廢物市、區（縣）兩級?；翻h境安全監管體系，但在實際管理中，部分區縣環保局對危化品和危險廢物環境風險防范工作重視不夠、積極性不高、對市環保局直管的企業及項目放松或疏于監管，影響到我市?；?、危險廢物環境風險監管體系的全面建立。
??????? 3.環境風險監管能力欠缺
??????? 目前，我市環保系統只在市級設置了?；?、危險廢物環境風險監管專職人員21人。這些人員不僅要承擔60余家市環保局直管企業和23家危險廢物經營企業的?；?、危險廢物監管任務，還要對全市40個區縣環保局進行業務領導，人員嚴重不足。而區縣環保局從事?；?、危險廢物環境風險監管的兼職人員，業務水平不高、更換頻繁而且缺乏必要的配套監管設備及工作經費，工作開展難度大，與?；?、危險廢物環境風險全過程監管要求不相適應。
??????? 4.應急管理和處置能力不足
??????? （1）?；贰⑽ｋU廢物環境風險防范技術研究不夠
??????? ?；贰⑽ｋU廢物環境風險防范技術性、專業性、綜合性很強，需要作大量的基礎工作。而我市在此方面研究較為薄弱。缺乏對危化品、危險廢物突發環境事件預測的基礎信息和方法、有效預警技術、快速診斷和分析鑒定技術、快速處理處置技術。缺乏針對突發環境事件風險控制的應用技術。缺乏對事件后污染對象的快速修復技術。缺乏對現有?；?、危險廢物單位的環境風險評估技術和方法。
??????? （2）環保系統應急能力與需要不適應
??????? 因?；?、危險廢物突發環境事件應急處理風險性大，環保系統應急人員必須配備專業的應急器材、防護設備、應急檢測儀器、通信工具，才能履行自身職責。雖然我市環保系統應急能力有所增強，但應急能力與實際需要依然不相適應。特別是各區縣環保局財力有限，應急投入不足。
??????? （3）社會應急資源有待整合
??????? 危化品、危險廢物突發環境事件應急處置的技術、設備、人員要求高，而目前我市危化品、危險廢物發生突發環境事件主要依靠消防特勤部門和企業自身救援隊伍。由于缺乏環保專業性，有可能在處置中造成伴生、次生或衍生的污染。
??????? 現在我市部分重點企業如川維、長化等已經組建了一批專業的危化品、危險廢物事故應急救援、處置隊伍。但這些隊伍主要立足自救，沒有救援其他單位突發環境事件的義務。而且我市尚未形成有償救援機制，使隊伍也沒有救援其他單位突發環境事件的積極性，造成社會應急資源利用不充分。
??????? 三、國內外先進經驗
??????? （一）發達國家
??????? 1.健全并不斷完善法規
??????? 自上世紀60年代以來，許多發達國家危化品、危險廢物環境污染突發事件處于高發期。這些事故給環境、人類健康、社會和經濟的發展帶來了巨大的災難。美國、歐盟、俄羅斯等發達國家適時制定了一系列環境風險防范的法律。如歐盟的《薩維索指令》、美國的《?；肥鹿暑A防條例》和《資源保護和恢復法》（RCRA）。這些法律明確了政府管理部門、?；泛臀ｋU廢物相關企業的環境風險防范責任以及所應采取的措施，并根據新發現問題不斷完善，以適應?；贰⑽ｋU廢物環境風險防范的新要求。
??????? 2. 建立完善環境風險防范制度
??????? （1）實行環境風險評價（估）制度
??????? 發達國家將環境風險評價（估）作為?；?、危險廢物環境風險預防的主要措施之一。在?；?、危險廢物自身環境風險評價方面，歐美等發達國家都已經建立了一套環境風險評價體系，公布了配套的技術文檔，并形成了相應的管理制度。如美國的《有毒物質控制法》就要求生產使用企業就?；穼Νh境的潛在危害性進行評價。在此基礎上美國環保署編制了國家控制的?；肺镔|和臨界值目錄，提高了?；翻h境管理的科學性。
??????? （2）較完備的環境污染責任保險制度
??????? 發達國家一般都要求涉及?；泛臀ｋU廢物企業購買環境污染責任保險，利用保險工具轉移和分散環境風險，以控制環境風險可能引發的經濟、社會風險。美國1965年的《固體廢物處置法》和美國環保署頒布的關于固體廢物的聯邦條例中，均以"危險廢物處理、貯存和處置設施的所有者和經營者標準"為題，對"危險廢物"的污染責任保險作了相關規定。德國1992年制定了專門的環境保險法規《公共責任保險法》，要求"危險物質"的經營者都必須購買保險。經證明，環境污染責任保險既有效保證了企業的健康發展，又為環境事故提供了處理資金。